秦兴方

个人信息Personal Information

正高级

博士生导师

教师拼音名称:QXF

所在单位:商学院

学历:博士研究生毕业

学位:经济学博士学位

毕业院校:南京大学

学科:区域经济学
农业工程其他专业
马克思主义中国化研究

教师博客

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0140我的科研(11):如何提升数字经济常态化监管水平

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引言:根据中央经济工作会议的精神,对于数字经济,首先要立足于“大力发展”,尤其是支持平台企业发挥引领作用,其次是“提升常态化监管水平”。2021年以来,我国对数字经济市场监管尤其是反垄断步入常态化。如何提升常态化监管水平?最近,读了黄益平教授等专家的相关文献后有感:无论是科学研究还是政府实践部门,需要协同研究如何创新数字经济市场监管的内容和方式,在发挥数字经济在生产力和生产关系领域积极的倍增效应的同时,扼制其负面效应。数字市场监管是内容,而市场监管数字化是有效手段,两者共同构成数字经济下政府监管体系及其能力建设的重要组成部分。


如何提升数字经济常态化监管水平

秦 兴 方  

20230112

作为人类第四次工业革命的产物,数字经济已经成为一种新的经济形态。它以数据资源为关键要素,以现代信息网络为主要载体,以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力,是一种运用大数据、云计算、互联网、区块链和人工智能等新技术创新的经济活动。数字经济分为两大类,第一类是“数字产业化”,也就是为产业数字化提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案,以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动,包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业等。第二类是“产业数字化”,即利用数据与数字技术对传统产业进行升级、转型和再造的经济活动,包括所有数字化效率提升业[1]。数据资源的广泛应用,大大提高了资源配置效率,其对生产力的倍增效应改变着传统的经济增长方式。据测算,在2012-2018年期间,我国数字经济对GDP增长的贡献率达到了74.4%[2]2021年,我国数字产业化规模为8.35万亿元、占GDP7.3%,而产业数字化规模达到37.18万亿元、占GDP32.5%[3],数字经济总规模达7.1万亿美元,居世界第二位,仅低于美国的15.3万亿美元[4]

对于数字经济,我们既要充分认识到新场景、新业态、新模式的不断涌现在生产力领域所产生的倍增效应,又要看到数字经济在深刻改变人类生产方式、交换方式、消费方式,改变着市场商业模式、运行方式及其相应的规则、秩序过程中,也会引致生产关系领域正面效应和负面效应的不断放大。正面效应中最重要的一条是,使劳动者具有摆脱传统的劳动力与资本关系,而是凭借自己掌握的知识、技术和能力实现自身利益的可能;负面效应则既包括微观层面上相关市场主体利益受损、个人信息安全等,也包括宏观层面上市场稳定、技术进步乃至国家经济、政治安全等。对此,一方面,政府不仅要鼓励和支持数字经济的发展,而且要逐步将注意力转移到加强数字市场监管上来。习近平总书记指出:“推动数字经济健康发展,要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬,在发展中规范、在规范中发展。”[5]2020年底,中央经济工作会议上提出“要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为”并由此开启数字经济领域专项整治行动。2022年底,中央经济工作会议明确提出“要大力发展数字经济,提升常态化监管水平,支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”。这表明,我国数字经济治理已经由专项整治开始走向常态化监管。另一方面,鉴于与传统的市场监管相比较,数字经济下的制度监管环境已经发生了深刻的变化,传统的市场监管理念、思路和方式对虚拟的、无形的数字经济市场不完全适用,甚至完全不适用。所以,数字市场常态化监管阶段,必须根据市场监管环境的蝶变,大力推进以“数字市场监管”与“市场监管数字化”为核心内容的市场监管理念、思路和方式的创新。其中,“数字市场监管”是对数字产业化和产业数字化过程中数据要素、平台企业及其参与者行为合法性或合规性的监督管理,发挥政府作为“数字守门人”主要是“规则制定者”和“裁判员”作用,是市场监管的重点;“市场监管数字化”是政府利用数字化手段提高监管效率的方式。两者相互联系、互为支撑,是数字经济下政府市场监管体系和能力建设的重要内容。

以“数字市场监管”与“市场监管数字化”为核心推进市场监管理念、思路和方式的创新,必须科学认识到与传统经济相比较,数字经济下制度监管环境所发生的深刻变革,包括但不仅局限于以下几个方面:

一是市场监管对象的变化。在传统的市场经济运行中,企业、市场与政府各自发挥生产经营、交易与调控功能,政府市场监管的对象主要是市场交易双方中的生产经营者。在数字经济下,平台企业介入商品和劳务的供给、需求及其供需双方的交易活动,形成了以平台企业为核心的市场交易环境。更为关键的是,平台企业打破了传统的企业、市场与政府的行为边界。首先,平台企业是数据要素的生产经营者,而商品和服务的供需双方都是数据要素的需求方,其通过数据交换实现自身利益;其次,平台本身又是商品和服务的交易场所,通过这一无形市场促成买卖双方的交换;第三,平台企业利用掌握的数据优势,还可以对商品和服务市场进行引导,对交易双方行为进行调节,具有一定的调控作用。也就是说,平台企业具有经营、交易和调控功能,既是运动员又是裁判员,有可能破坏市场秩序,引致竞争不公和数据需求方的利益受损,甚至会延伸到社会、政治或意识形态领域[6]。因此,在数字经济下,市场监管的对象首先是平台企业,然后才是传统经济意义上的商品和服务生产经营者。而且,仅仅依靠传统监管方式,已经很难有效监管具有复合功能的平台企业及其平台参与者

二是市场甄别信号的嬗变。对于传统市场,政府主要根据商品和服务的价格高或低信号、数量过剩或短缺信号,以及质量优或劣信号进行市场监管,并按照政府宏观经济目标综合运用经济、行政和法律手段进行调控。在数字经济下,数据是市场最核心的要素或信号,但作为一种有高科技含量、需足够数量才能起作用的特殊劳动产品,数据识别及其有效监管具有复杂性。众所周知,新一代信息通信技术的应用不断地产出海量的、碎片化数据,需要依靠信息感知和采集终端采集,依靠云计算技术进行分析,依靠区块链技术整合,从而使数据之间建立相互联系,形成能够回答特定问题的文本或被解释具有某些意义的数字、事实和图像等形式的信息,揭示事实中所隐含的某种因果关系,回答诸如谁、什么、哪里、何时等问题,从而才具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力,成为新科技革命新经济下不可或缺的生产要素。毫无疑问,数据成为生产要素,促进供需双边市场新的选择,促进市场跨领域融合,产生了业务多边市场,大大提升了全社会资源配置效率。在这个意义上,鼓励和支持社会资本参与数据平台建设和数据要素供给,应该成为重要的政策导向。但是,这也会带来一系列问题,例如,一旦平台企业数据达到超大规模,会不会扼杀潜在的平台企业的成长?会不会侵害商品和服务供给者的利益?会不会压缩传统行业利润空间甚至生存?这些都具有不确定性,需要在市场监管实践中观察、总结和寻找解决的办法。另外,还有一个是其它生产要素及其市场信号市场监管所不存在的问题,即算法。这不仅是一个技术问题,而且与立场、经济利益关系,甚至政治取向、意识形态有关。例如,《隐私大盗》讲述了特朗普团队利用剑桥分析抹黑希拉里、操控摇摆选民并在总统选举中取胜的故事,但特朗普第二个任期的竞选之所以失利,一定程度上又与拜登竞选团队在算法上的发力有关。

三是市场交易行为的变革。传统经济中市场交易活动是显性的,而数字经济下的市场交易活动具有无形、隐性等特征,因此,传统的监管方式在数字经济下具有不完全适用甚至完全不适用性。主要体现在:传统经济下的交易主要涉及商品和服务交易双方,而数字经济下本质上是数据交易,至少涉及三方,即数字平台企业和平台两边的服务对象——商品和服务供需双方;平台企业成为商品和服务利润分配的新的瓜分者,其从互联网平台所获得的收益随着用户数量的增加而增加,而且平台两边的用户相互依存,一边不能脱离另一边而独立存在,一边用户数量的增加可以提高另一边用户的经济效益;平台企业具有极强的规模经济效应,平台点击的固定成本非常低,在数据管理能力范围内平台企业的边际成本甚至等于零;平台经营者一般通过需求价格弹性较小一边的广告费补贴另一边对价格比较敏感的普通消费者,有可能使普通消费者得到“零价格”服务,等等。因此,与传统的市场交易不同,数字经济下的市场交易具有更高的效率或更低的交易成本,数字经济领域的头部企业有可能给社会和消费者带来巨大的福利。但是,数字平台具有的知识、技术、人才密集特征,也产生了进入壁垒。先行者为后来者留下的发展空间越来越小,而且成功的平台企业为维护自身优势有可能采取有意排除、限制竞争等手段,形成垄断或者寡头垄断,带来数据安全、个人信息保护、消费者权益保护等种种问题。在新的交易场景下,传统的市场监管方式已经很难适用,数字经济下如何保证数据安全、算法合规、交易合法、分配合理,成为市场监管的主要任务。

所以,数字经济下的市场监管,一方面,要以做大做强我国数字经济为目标,即“以数据为关键要素,以数字技术与实体经济深度融合为主线,加强数字基础设施建设,完善数字经济治理体系,协同推进数字产业化和产业数字化,赋能传统产业转型升级,培育新产业新业态新模式,不断做强做优做大我国数字经济”[7],充分发挥要素在促进我国经济高质量发展中的积极作用。另一方面,要以问题为导向,即根据数字经济发展中的突出问题,加强监管并提高监管效能。习近平总书记指出:“要健全市场准入制度、公平竞争审查制度、公平竞争监管制度,建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,堵塞监管漏洞,提高监管效能。[8]

目前,人们在加强数字经济市场监管必要性的认识上基本上是一致的,问题是数字经济的市场监管方式及其效能。其中,已经达成的共识是,需要完善主管部门、监管机构职责,明确平台企业主体责任和义务,把监管和治理贯穿创新、生产、经营、投资全过程。特别是,一定要防止平台垄断和资本无序扩张,依法查处垄断和不正当竞争行为,保护平台从业人员和消费者合法权益,需要加强数字市场信用监管、税收监管和税务稽查。但是,由于传统的市场监管方式不适用数字经济,而西方发达资本主义国家数字经济的市场监管模式也不一定完全适用于中国实践,诸多问题还需要深入研究和在实践中不断摸索。其中,核心问题是在发挥数字经济在生产力领域的倍增效应与反垄断、防止资本无序扩张之间找到合理的平衡点。2021年以来,无论是西方发达国家还是我国,数字经济反垄断都步入了常态化,都强调从过去的反垄断事后监管转变为事前监管,但目前尚未有现成的、可以完全复制的模式。为此,需要积极探索数字经济头部平台之间互联互通和数据互操作如何能够做到不影响数据安全、个人信息保护和消费者合法权益的有效方式,探索遏制互联网大企业恶意并购但又不影响企业经济效率的途径,探索数字企业自我合规管理、建立算法备案机制和加强算法审计的可行性和有效性,以及探索数字经济治理架构中能够有效畅通数据要素生产、流通、使用、收益分配等运行环节的制度设计或监管方式,等等。

最后,加速市场监督管理方式的数字化,也是非常必要的。在数字经济时代,海量的数据资产成为市场监管的重点,而市场主体的交易活动主要通过网络进行,诸多不合规、不合法行为越来越隐蔽。在这种背景下,政府部门传统的控制准入、地毯式排查方法或手段已经很难有效识别、追踪、治理和防范不法行为。因此,政府市场监管方式必须进行革命性变革,将互联网、大数据、云计算和区块链技术引入政府治理,加速市场监管数字化平台建设、监管技术革新和监管手段数字化改造,加强数字化市场监管人才队伍的建设。这不仅适用于网络市场的监管,也适用于有形市场的监管。


[1] 国家统计局,《数字经济及其核心产业统计分类》,国家统计局令第33号,2021年5月27日。

[2] 北京大学平台经济创新与治理课题组,《平台经济:创新、治理与繁荣》,中信出版社,2022年。

[3] 中国信息通信研究院,《中国数字经济发展报告(2022年)》,2022年7月11日。

[4] 中国信息通信研究院,《全球数字经济白皮书(2022年)》,2022年7月29日。

[5] 习近平:《不断做强做优做大我国数字经济》,《求是》,2022年第2期。

[6] 黄益平:《数字经济发展与治理》,十三届全国人大常委会专题讲座第31讲。

[7]   <“十四五”数字经济发展规划>学习问答》,人民出版社,202210月版。

[8] 习近平:《不断做强做优做大我国数字经济》,《求是》,2022年第2期。