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0188论文写在大地(19):政府的科技需求信号
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前 言:我于1993年挂职担任中外合资湖北咸宁席业咸通有限公司副总经理、2004年4月-2007年8月挂职担任扬州市邗江区人民政府副区长(分管科技、质监,协管工业经济和招商引资),以及2017年以来受扬州市国资委之邀担任扬子江投资集团有限公司外部董事的经历,使我对地方政府、企业(资本)及其行为,掌握了更多一手资料,并有更深切的感受,现进行整理。今天讨论技术创新需求侧政府的需求信号。
政府的科技需求信号
秦兴方
20230426
从第二次科技(工业)革命以来的实践证明,科技创新中政府的作用不可或缺!问题是如何发挥好政府的作用,更准确地说,如何在科技创新供给侧和需求侧有效发挥作用?近一个时期以来,我为了从地方分管科技工作期间积累的一些资料、随笔中尽可能提炼出科学问题并进行研究,特别梳理了相关政策和学术文献,初步发现(假说):我国政府的作用在科技创新供给和需求两侧存在不匹配,是制约科技创新效率的根源之一!
随着科学对技术创新的贡献和科技创新对国民经济社会发展的贡献得到世人的普遍认可,在科技创新供给侧给予企业、科研院所研发支持,是当今世界各国的通行做法,我国也不例外。所以,自从新中国建立不久,国力非常薄弱的条件下就将科技创新纳入政府支持事项,逐步形成了包括“新产品试制费”、“中间试验费”和“科学研究经费”(也称“重大项目补助费”等)在内的“科技三项费用”为主要手段的支持科技事业发展的政策体系和服务体系。尽管不同时期“科技三项费用”的名称、来源和管理体制有所不同,但总体上趋向是政府财政支持、分类和分级管理。其中, “新产品试制费”在1953~1957年期间由国家拨给的"三项费用"(指技术组织措施费、新种类产品试制费、零星基本建设支出)或"四项费用"(“三项费用”加+劳动安全保护措施费)解决;1958~1961年改由利润留成中开支;1962年起恢复财政拨款。“中间试验费”在1964年以前列入工业交通商业事业费管理,1964年后采取“四项费用”管理办法。“科学研究经费”一直由国家预算拨款解决。1972年起,国家将上述三项费用合并为“科技三项费用”,统一由国家预算拨款解决。改革开放以来,国家财政部对“ 科技三项费”管理不断规范,形成了分类分级管理体制,即中央财政预算拨付的“科技三项费用”主要用于安排国家级重点科技计划项目,地方财政预算拨付的“科技三项费用”主要用于安排地方各级重点科技计划项目和与国家重点科技计划项目的实施相配套的资金。2018年我国大陆研发总费用1.97万亿元人民币,仅次于美国,排全球第二名,约占同期90.03万亿元GDP的2.18%。其中,当年国家财政科学技术支出9518.2亿元(中央财政支出3738.5亿元,地方财政支出5779.7亿元),占当年研发总费用的48.4%(国家科技部《2018年全国科技经费投入统计公报》)。由此可见,“科技三项费用”约占我国研发总费用的“半壁江山”,在推动我国科技创新和全社会技术进步中具有举足轻重的地位和作用。
在科技创新的需求侧,发达国家政府通过加大对高科技产品及其服务的采购已经成为支持科技创新的重要举措。从我国的具体情况来看,一方面,政府货物、工程采购中不断扩大新科技产品的采购范围和数量,已经开始发挥对高新绿色科技产品研发的刺激作用。以2020年为例,全国政府采购规模为36970.6亿元,货物、工程采购规模分别为9175.8亿元和17492.4亿元,占全国政府采购规模的24.8%和47.3%。其中,为支持绿色发展,全国强制和优先采购节能、节水产品566.6亿元,占同类产品采购规模的85.7%;全国优先采购环保产品813.5亿元,占同类产品采购规模的85.5%。但另一方面,尽管当年我国政府服务采购规模达到10302.4亿元,占全国政府采购规模的27.9%,但 “科研和技术推广服务”的规模极其有限(缺乏相关数据可数据不全)。在很多地方,在财政预算时,与“科技三项费用”预算相对刚性相比较,对于“科研和技术推广服务” 预算约束软化!更缺少相对完整的政府采购“科研和技术推广服务”的政策。究其原因,既有可能与我国政府采购公共服务的起步较晚有关,即我国在20世纪初才在上海开始政府购买公共服务探索,2013年9月中央政府发布了政府向社会力量采购公共服务的指导意见,也与人们对“科研和技术推广服务”的认识不到位从而在政府采购目录中的地位偏低有关。以2023年4月14日财政部印发《关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知》(财综〔2023〕12号)为例,只是在 第一条第七款(探索创新经济高质量发展支持方式)中提出“鼓励有条件的地方创新政府公共服务方式,通过政府购买服务为市场主体发展提供技术、人才、培训、咨询等各类专业公共服务,激发市场主体活力”。根据目前的“政府购买服务指导性目录”,“技术性服务”的范围“包括科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项”,“科研和技术推广”仅仅只是“技术性服务”中的一项内容!
科技成果不同于其他一般商品,很多科技成果的有效使用必须借助于科技服务,其使用过程不仅不会使科技成果的使用价值消失,而且会借助有效服务而得到推广、普及,还会在推广普及过程中发出新的技术创新信号,从而产生使用价值的“增值”!相反,如果缺少科技服务,很多高新科技成果只能作为专利束之高阁,甚至通用科技成果也难以转化为现实生产力。这也许是国内发明专利有效量中产业化率尤其是高校产业化比率最低的重要原因之一!
因此,加强政府在“科研和技术推广服务”领域的采购力度并制定完善的配套政策体系,加强政府在科技创新供给侧和需求侧的政策协同和服务体系共建,发出更强、更准的国家科技需求信号,是推动我国科技创新体系建设的重要一环!