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我的国社科研究成果：

第六章  第二节  资本嵌入及其活动区间

在市场经济下，资本是生产要素中最活跃的生产要素，其又具有两重性，既有巨大的生产力推动作用，又具有两极分化效应。县域经济发展尤其是农业农村发展既需要解决资本短缺问题，又不能完全依赖资本。因此，中心城市社会资本嵌入县域，既需要激励，但又是有条件、有区间的。

一、资本生产力

对于县域尤其是农业农村领域引入资本要素，中国经济学界和实践部门的认识还是比较模糊的。有人将之作为天然的生产要素，也有人将它看作是洪水猛兽。这种认识上的差距，既有各自所持立场的不同，更多的是看待问题的角度差异，即是从生产力发展还是从生产关系或利益矛盾看待问题。 事实上，这些单纯从某一角度看待资本嵌入县域尤其是农业农村领域的认识都有失偏颇。

根据马克思的观点，如果从劳动过程一般来看，资本并不是必然的生产要素。只有从价值增值过程的角度看，也就是，只有在存在商品经济的条件下，特别是商品经济发展到它的高级阶段——资本主义市场经济时，资本才成为必要的生产要素。在市场经济下，由于生产要素属于不同的所有者，只有资本才能黏合各种生产要素并入生产过程。其中，用于购买生产资料的资本是不变资本，而购买劳动的资本是可变资本。“资本的这两个组成部分，从劳动过程的角度看，是作为客观因素和主观因素，作为生产资料和劳动力相区别的；从价值增值过程的角度看，则是作为不变资本和可变资本相区别的。”[1]没有资本的黏合，劳动力、生产资料在各自的所有者那里是不可能生产出任何使用价值的，更不可能创造出价值或实现价值增值。

从生产力角度分析，资本的黏合不只是物理作用，而且会产生化合作用。在资本黏合前，各种生产要素都有不同的生产力，如劳动生产力、各种自然条件的生产力、各种生产工具的生产力等。在资本黏合后，不仅这些生产要素是资本的，而且这些生产要素的生产力也是属于资本的。其中，劳动生产力就转化为资本生产力，即在资本购买后，成为一种由资本统一指挥、在每个固定工作岗位协作开展专门化生产的活动，一种比个体劳动、分散劳动具有更高效率的劳动，这里的 “劳动的一切力量者显现为资本的力量”[2]，“同历史地发展起来的社会劳动生产力一样，受自然制约的劳动生产力也表现为合并劳动的资本的生产力。”[3]同样，技术生产力也转化为资本的生产力，能使资本具有更高的生产力。“科学和技术使执行职能的资本具有一种不以它的一定量为转移的扩张能力。同时，这种扩张能力对原资本中已进入更新阶段的那一部分也发生反作用。资本以新的形式无代价地合并了在它的旧形式背后所实现的社会进步。”[4]资本之所以具有这种扩张能力，主要是因为，不变资本中固定组成部分主要由机器等劳动手段构成，这部分固定资本物质更新时，旧机器就会被效率更高、价格更低的机器所取代；而不变资本中流动部分是由原材料构成的，技术进步不仅会使它们得到更有效、更充分的利用，而且还会使生产的废料得到综合利用，在不需要增加投资的情况下就能在物质方面将生产规模扩大。由此可见，资本所起的作用不只是将分散在所有者手中的生产要素黏合、合并投入生产过程，更关键的是使这些生产要素产生化学反映，从而创造出更高的生产力。也正是在这个意义上，马克思、恩格斯都一致认为，资本具有伟大的文明作用，资本主义社会与它之前的社会相比具有巨大的历史进步性。我们强调资本嵌入，正是要利用资本生产力，利用资本在社会进步中的文明作用，

但是，从生产关系角度分析，逐利是资本的本性。各种要素的生产力表现为资本生产力的最终成果属于资本，则是资本发挥黏合作用的前提。然而，资本的这一内在动力与竞争规律的外在压力相结合，在不断提升资本扩张力的同时，又会暴露其冷血性、残酷性，极易引发劳资矛盾与对立。导致社会两极分化。资本主义资本积累规律就体现为，财富积累越来越集中于少数人，而相对贫困甚至绝对贫困的队伍越来越庞大。在社会主义市场经济下，我们既要利用好资本但又要避免其消极后果，这就面临着不能依赖资本但又必须利用资本的两难选择。

二、资本功能差异

解决面对资本的两难选择问题，首先需要讨论资本的异质性问题。在经济学分析中，人们通常将资本看作是同质的，它们之间只存在数量差别。事实上，无论是资本主义经济活动中，还是在社会主义市场经济下，现实中不同类型的资本——社会资本和国有资本，在功能上有明显的差异，从而行为方式上也大不相同。在此，有必要对两类资本尤其是社会资本的概念进行界定。

学术界对社会资本的理解是复杂多样的，不同的学科有不同的定义。首先，这里的社会资本不是社会学意义上的概念，即个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，或者人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。其次，在经济学意义上，马克思对社会资有两种解释：一是指相互联系、相互制约的所有各个个别资本的总和，又称社会总资本。这是一种纯粹的理论抽象、归纳。二是指与私人资本相对立的以社会化生产为基础且以生产要素社会集中为前提的资本。“那种本身建立在社会生产方式的基础上并以生产资料和劳动力的社会集中为前提的资本，在这里直接取得了社会资本（即那些直接联合起来的个人的资本）的形式，而与私人资本相对立，并且它的企业也表现为社会企业，而与私人企业相对立。”[5]在这里，股份公司和国有企业的资本是典型的社会资本形式。经济学第二种意义上的社会资本是本研究中社会资本的基本内含，是一种广义的社会资本，而狭义上的社会资本还要从其中撇除国有资本，或者仅指股份公司资本。我们所说的社会资本正是狭义上的社会资本，这也与我国有关政策中的定义保持一致。财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号文）第一章第二条指出：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。

在社会主义市场经济下，狭义的社会资本，即股份公司资本或建立现代企业制度的境内外企业法人资本，主要以利润最大化为主要目标，在竞争性领域发挥作用。在经济利益驱动下，这种资本对其它生产要素具有强大的黏性，具有将其它生产要素生产力转化为自身生产力的功能，并由此推进生产力的发展。同样，这种资本也会引发不同利益主体之间的矛盾与冲突，引致贫富差距和两极分化。国有资本则不同，其既具有国有资产保增增值的使命或“盈利性使命”，但又必须体现政府意志或政策意图，发挥引导、调节功能，以实现社会共同利益的使命或“公益性使命”。新中国建立以来的六十多年中，这两种使命是并存的，有时还是浑浊的，影响了国有企业市场活力的发挥。2015年以来，为了有针对性地推进国有企业改革，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）的有关要求，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。这一意见立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，首次明确地将国有企业界定为商业类和公益类，并对不同类型的国有企业的行为目标进行了界定，即“商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一”；“公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。”由此，代表商业类国有企业发挥作用的资本和代表公益类国有企业发挥作用的资本，或者商业类国有企业资本和公益类国有企业资本就有了不同的定位、目标和功能。前者以国有资产保增增值为主要目标并按市场化要求进行商业化运作，其中，在事关国家安全、国民经济命脉和承担国家重大专项领域的商业类国有资本则需要将经济效益、社会效益和安全效益结合起来；而公益类国有资本则以社会效益——保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

根据不同资本的功能定位，狭义的社会资本、商业类国有资本和公益类国有资本大致的活动空间逐步清晰起来，分别为竞争性领域、具有战略性前瞻性的竞争性领域，以及提供公共产品与服务的领域。但是，这也并不意味着特定领域其它资本不能进入，对于资本界入特定领域的具体范围、程度，需要具体问题具体分析。

三、社会资本嵌入区间

在中心城市资本嵌入县域经济发展动力结构的实践中，狭义的社会资本既包括境内社会资本，又包括直接嵌入或通过中心城市转移再嵌入县域的外商投资资本或外资。尤其是外资，不仅具有一般资本所具有的极化效应该应，而且还涉及产业安全、文化安全和国家安全等问题。因此，需要针对不同类型资本的特点，通过清单制度——正面清单或负面清单，划定资本活动的区间或范围，从而在制度层面既弱化资本有可能产生的负效应，又能使资本在可作用的区间最大限度地发挥有效配置资源的功能。从国际上通行的做法来看，大多数市场经济国家或地区实行的是负面清单管理，有些则主要实施正面清单管理。选择正面清单还是负面清单管理，是由一个国家或地区的国情，特别是经济管理体制和特定行业或领域的发展实际决定的。

改革开放以来，随着我国非公有经济的发展和对外资开放程度的提高，社会资本规模越来越大，规范其准入行为越来越重要。从1978年到2013年中国（上海）自由贸易试验区推出负面清单管理以前，我国对社会资本的管理均以正面清单管理为主导，包括行政审批事项清单、政府核准的投资项目目录、产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等具体形式。其中，对外资投资领域的管理，自改革开放之初就已经开始。1979年7月出台的《中外合资经营企业法》，是我国第一部外资利用的法律文件，也是随后十多年外资利用实践的主要政策依据。1995年6月国家计划委员会、国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，首次对外商投资的方向进行了具体规定。这份被称为“正面清单”的目录，规定了外商投资四大类，包括鼓励类、允许类、限制类和禁止类，是我国指导外商投资的主要文件。其中，鼓励类即鼓励外商投资，有政策优惠，目的是通过利用外资吸引技术和人才等先进生产要素；限制类限合资合作或中方控股，禁止类即禁止外商投资，意在保护民族企业、本国经济或关系国计民生、国家经济命脉、敏感领域等。这份目录自发布以来，先后经过7次修改。2002年，根据我国加入WTO的实际和有关承诺。出台了新的《指导外商投资方向规定》（国务院令第346号），对《外商投资产业指导目录》进行了重大调整。但总体而言，1979-2002年期间，我国在外资利用管理沿习了正面清单管理方式。另一方面，随着对外资准入管理经验的积累，为了科学引导各类资本投资方向，提高政府管理投资项目科学化水平，精准制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策，2005年出台了《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），颁布了首个《产业结构调整指导目录（2005年本）》，成为各类资本准入的重要依据。这一目录与1995年出台的《外商投资产业指导目录》相类似，由鼓励、限制和淘汰三类组成，不属于以上三类且符合国家有关法律、法规和政策规定的为允许类，不列入目录。从《产业结构调整指导目录（2005年本）》到《产业结构调整指导目录（2019年本）》，在2011年和2013年，前后两次对目录进行了重大修订和修正。但整体看，正面清单管理的性质并没有发生改变。

2013年中国（上海）自由贸易试验区的负面清单管理实践，为国家推行负面清单管理积累了经验。经过近两年的试点和经验总结，国务院于2015年10月发布的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）。这是全国首部有关负面清单的法规性文件，由此开启了我国各类资本投资管理进入负面清单管理为主导的新时代。根据这一文件精神，我国的负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。

市场准入负面清单，是国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排，在负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。在国发〔2015〕55号文件发布的同时，还出台了《关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案》。2016年，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单草案（试点版）》并在天津、上海、福建、广东等多地开展试点工作， 2017年则将试点范围扩大到15个省市。在认真总结试点经验基础上，形成了《市场准入负面清单（2018年版）》，成为第一部在全国层面实施的市场准入负面清单。 这一清单充分考虑到了与正面清单管理时期相关法规、政策的衔接，主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类。其中，禁止准入类4项、许可准入类147项，共计581条具体管理措施。禁止准入类4个事项，即法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目，禁止违规开展金融相关经营活动，禁止违规开展互联网相关经营活动，并明确以上事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批；许可准入类事项共147项，包括国民经济行业128个事项，《政府核准的投资项目目录》10个事项，《互联网市场准入禁止许可目录》6个事项，信用惩戒等其他3个事项，并明确此类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。 市场准入负面清单制度，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体活力，加强政府事中事后监管，推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，产生了重大而深刻的影响。

外商投资负面清单，是国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施，适用于境外投资者在华投资经营行为，国家对负面清单之外的外商投资给予国民待遇。在国发〔2015〕55号文件发布后，于2016年9月修订了《中华人民共和国外资企业法》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更，由审批改为备案管理。同一年，《外商投资产业指导目录》进行了第6次修订，目录的结构设置发生了重大变化，将过去鼓励类项目中有股比要求的一些条目，以及限制类和禁止类这三类，统一整合成了外商投资的准入特别管理措施，外商投资准入的负面清单初见雏形，而在2017年的《外商投资产业指导目录》中，就正式提出了外商投资准入负面清单。2018年，外商投资准入负面清单就从过去的《外商投资产业指导目录》中独立出来，正式出台了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。2019年，两部门进一步将原来的《外商投资产业指导目录》细分为两个部分，即《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》。由此，我国外资管理正式由正面清单转向负面清单管理。

目前，中心城市社会资本嵌入县域，无论是境内社会资本还是外资，总体上都逐步转向负面清单管理的轨道。理论上，负面清单规定了社会资本禁止、限制进入的范围，在负面清单外社会资本都可以进入，但允许社会资本进入并不等于自由进入，必须观遵循相关行业、领域、业务的法律、法规为前提。比较而言，社会资本进入县域负面清单外的非农领域，其活动空间相对较宽、自由流动性更强，而进入农业农村领域则约束性较大。一方面，农业与其它非农产业最大的不同是，土地是第一生产要素，具有不可替代性，而在现行土地法律制度下，社会资本自由进入的空间较窄。根据2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，农村土地承包后，不仅“土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”，尽管农户在取得土地权后可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。如果“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”这些制度规定使得社会资本进入农业领域，将面临巨大的交易费用。另一方面，我国农业领域发展基础相对薄弱，农业生产效率和发展水平不高，而农业又属于基础性、战略性产业，既事关农民基本生活的保障，更涉及社会稳定和国家安全，在开放过程中还需要特别保护。确实，如果纯粹从技术角度看问题，也就是依靠资本和技术等生产要素来发展中国农业，也许能够创造出比现有生产条件更高的生产效率，农业规模化、产业化的进程会更快。但问题是，即使我国的城镇化率达到了70%，农村仍然有4-5亿农民，如果任由资本在农业农村发挥作用，则必然会排斥大量非自愿离开土地的农民，尤其是那些缺乏从事非农生产经营活动能力的农民。以及逐步丧失劳动能力但依靠土地尚能维持基本生活的农民，而城市又无法吸纳全部失地农民，地方财政也难以完全承担失地农民的社会保障，这就必然会产生大量的无业游民，引发社会不稳定甚至动荡。这正是西方资本主义国家用工业化，实质上是借助资本的力量改造传统农业的深刻教训。因此，在相当长一段时期，我们只能基于中国国情，在土地承包经营制度保持不变的前提下渐进式地推进农业农村现代化。同时，基于在社会主义市场经济下资本仍然是最有活力的生产要素，在农业农村领域向社会资本逐步开放活动区间仍然是非常必要的。

进入新世纪以来，我国在农业农村领域的社会资本利用政策上也充分体现了渐进式的特征。2001年12月中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出：“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。”“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”2003年以后，随着中共中央国务院连续出台支持“三农”发展的一号文件和相关政策意见，政府既加大了对农业的财政投入，又放宽了社会资本准入农业领域的范围。2004年一号文件提出“鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村”。2005年一号文件提出“鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施”。2006年一号文件提出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股”。2007年一号文件提出“不断开辟新的农业投入渠道，逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制”。2008年一号文件提出“引导和鼓励社会力量投入农村文化建设”。2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,强调要“吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目“，”积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设”。2011年一号提出“广泛吸引社会资金投资水利”。2012年一号文件指出“加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度，积极引导农民和社会资金投入‘三农’”，2013年一号文件指出：“支持社会资本参与建立新型农村金融机构”，2014年一号进一步强调“充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村”。2017年6月由财政部、农业部出台的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,从深化农业供给侧结构性改革，引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给的目标出发，在农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台，以及“互联网+”现代农业等六个领域，明确了引导和鼓励社会资本参与农业领域投资的主要范围。2020年4月，为引导社会资本有序投入农业农村，加快形成乡村振兴多元投入格局，推动补上“三农”领域短板，助力农业农村经济转型升级，农业农村部出台了《社会资本投资农业农村指引》，从现代种养业、现代种业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设、数字乡村建设、农村创新创业和农村人居环境整治等十二个方面，界定了社会资本准入的具体领域，是目前社会资本准入农业农村领域最全面、系统和权威的清单，是中心城市社会资本嵌入农业农村领域的指南。

四、资本嵌入制度安排

在社会主义市场经济下，中心城市社会资本嵌入县域经济发展动力结构，尤其是嵌入农业农村发展动力结构，确实面临着不能依赖资本但又离不开资本的两难选择。一方面，中国社会主义公有制度、农村人口规模巨大等国情和资本主义改造传统农业中资本对农民的剥夺和对农村的摧毁等教训，都决定了我们不能依赖资本来解决中国的农业农村问题。另一方面，社会主义市场经济下要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又决定了我们农业农村现代化进程中又不能离开资本，尤其是不能排斥资本在提高生产力中独特的黏合作用。通过四十多年的改革开放实践，通过为社会资本设定活动区间是解决“不能依赖”问题的可行选择。在社会资本投资进入负面清单管理的背景下，利用负面清单设定禁止准入区间、限制准入区间或许可准入区间，利用法律制度规定社会资本在允许准入区间的条件和程序，能够最大限度地避免社会资本逐利性所引致的劳资矛盾和社会矛盾。这是在现行制度框架下较优选择。

促进县域经济发展并推进城乡一体化，社会资本准入和解决农业农村对社会资本的“不能依赖”只是问题的一个方面，而市场化背景下另一个更为关键的问题是，在社会资本允许准入的产业、领域和业务领域，如何吸引更多的社会资本并更好地发挥其积极功能？也就是解决县域经济发展中“离不开”资本的问题。在我国，经过四十多年改革开放和经济发展，全社会经历了社会资本严重短缺到逐步宽余的过程，但社会资本在地区、产业、领域间的分布是严重不平衡的。其中，县域经济尤其是农业农村领域就存在着社会资本需求巨大而县域内部供给不足、县域外部资本进入欲望不强的矛盾。县域内部供给不足主要是由自身发展基础相对薄弱、城乡分割且城市优先、工业优先体制等导致的积累不足引起，而县域外部资本进入欲望不强则大多与县域基础设施条件相对落后、距离市场较远、规模经济性不够、农业农村投资的回收期比较长等有关。尽管县域也有劳动力、土地等要素成本相对较低的优势，但很多情况下还不足以弥补其劣势。所以，如何有效激励县域外部社会资本的投入，一直是一个非常辣手的问题。

从我国现行的政策体系看，激励社会资本嵌入的政策主要包括三类：第一类，在转向负面清单管理背景下，对于投入到包括县域在内的所区域所起作用的鼓励政策。在《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》作为正面清单发挥作用的时期，都设置了鼓励类项目，属于国家引导的产业、领域、业务且享受国家相关政策优惠。在《市场准入负面清单（2018年版）》和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》发布后，国家在2019年后继续发布《产业结构调整指导目录（2019年本）》并新发布《鼓励外商投资产业目录》，这两个目录的性质已经发生了变化，不再具有正面清单性质，主要通过提供优惠政策支持，指导或引导各类资本适应高质量发展的要求，调整产品、产业结构，推进技术创新功技术替代，实施创新驱动和绿色发展。第一类政策产业指向性非常明确，但除了农村领域外，区域指向性不一定是县域。第二类，主要指向县域特定领域的政策，主要是涉及鼓励社会资本投入农业农村领域的政策，其中，最具有代表性的是2020年4月农业农村部出台的《社会资本投资农业农村指引》。第三类，县域出台的吸引社会资本政策，即招商引资政策，主要涉及县域可支配或具有决定权的税费、土地等政策优惠，以及其它优质公共服务。在分税制背景下，县域招商引资政策的重点主要在非农领域。这三类激励政策都是非常重要的，但对县域来说大多还是局部的，没有形成完整的激励体系。特别是，县域内部的各类招商引资政策，由于县域本身可支配的财力有限，而且随着国家对土地、县级政府发行债券等权限的严控，县域激励社会资本投入的政策空间非常有限。因此，需要从省级甚至国家层面建设、完善中心城市带动县域、支持农业农村发展的激励机制体系。

激励社会资本需要把握其本性——逐利性，等量资本等量期限获取等量利润是其遵循的基本规律。与中心城市的投资相比较，县域在吸引社会资本投资的优势是劳动力、土地成本较低，而劣势则是基础设施条件相对薄弱引致投资成本增加，以及距离市场较远、区位条件不佳带来运输成本、时间成本的加大等。这些优劣势比较，决定了社会资本投资的空间选择。从县域的劣势看，最主要的是基础设施条件，其中的交通基础设施又改变着空间距离，改变着区位条件。因此，从根本上看，激励社会资本投向县域，有赖于城乡一体基础设施的规划与建设，尤其是交通设施条件建设。在新科技革命新经济背景下，城乡一体化推进新基础设施建设，促进新基建向县域的延伸、覆盖，是防止城乡基础设施建设差距进一步拉大的重要选择，是引导社会资本向县域转移的重要举措。在中心城市与县域的投资成本差距拉平前，如何平衡这一差距就是政府制定激励社会资本投入县域政策的主要着力点。

激励社会资本嵌入县域必然重点突破。在现行条件下，县域经济发展乃到现代化国家建设的薄弱环节主要在农业农村领域。在负面清单管理背景下，激励社会资本投向鼓励业、允许类农业农村项目，是今后相当长一段时间内政策的主要指向。首先，需要打造社会资本投资农业农村的合作平台，为社会资本嵌入农业农村提供规划、项目信息、融资、保险、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式，择优选择具备项目所需经营能力和履约能力的社会资本开展合作，消除本地保护主义和各类隐形门槛，真正营商有利于社会资本嵌入的优良环境。二要保障社会资本合理回报。要积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目，筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目，根据项目特点构建合理的项目回报机制，推进农业农村公共服务领域价格改革，合理确定农业公共服务价格水平和补偿机制，建立健全价格动态调整和上下游联动机制，使社会资本投资可预期、有回报、能持续。三是根据农业农村各投资项目的特点，科学确定投资项目合作期限。投资期限过短，社会资本就会面临投资收益缺乏保证甚至投资成本无法收回的风险，极易产生投资短期化行为，或者政策红利消失后的资本“逃逸”行为。。四是科学选择社会资本投资合作方式，除了鼓励社会资本与政府合作建设农业农村公共基础平台外，需要进一步探索农村集体组织或农民合作组织与外部社会资本在农业产业链上的合作、农民各种专业组织与外部社会资本在生产环节上的合作等，努力将外源性动力内源化。 五是需要结合县域发展实际，推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金，鼓励有实力的社会资本结合地方农业产业发展和投资情况规范有序设立产业投资基金，发挥引导和资金撬动作用，推动农业产业整合和转型升级，加快推进乡村振兴战略实施。最后，需要积极探索风险分担机制。鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道。引导和鼓励保险机构从全产业链的视角为农业对外合作创新产品、优化服务，提升企业境外农业生产、加工、运输、销售等环节风险应对能力。

[1] 马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯论文集》第5卷，人民出版社2009年12月，第243页。

[2] 马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯论文集》第5卷，人民出版社2009年12月，第701页。

[3] 马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯论文集》第5卷，人民出版社2009年12月，第589页。

[4] 马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯论文集》第5卷，人民出版社2009年12月，第699页。

[5] 马克思：《资本论》第3卷，《马克思恩格斯论文集》第7卷，人民出版社2009年12月，第494-495页。