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引言：我于1993年挂职担任中外合资湖北咸宁席业咸通有限公司副总经理、2004年4月-2007年8月挂职担任扬州市邗江区人民政府副区长（分管科技、质监，协管工业经济和招商引资），以及2017年以来受扬州市国资委之邀担任扬子江投资集团有限公司外部董事的经历，使我对地方政府、企业（资本）及其行为，掌握了更多一手资料，并有更深切的感受，现进行整理。今天讨论区域科技创新生态及其技术创新发生机制。

技术创新如何发生-区域科技创新生态？

秦兴方

20230220

讨论中国科技创新和技术进步，区域是一个不可忽缺的功能区间。在中国，行政区域对科技创新的影响力比经济区域、地理区域更大，所以，我在这里讨论的“区域”，主要是行政区域。党的二十大强调要“统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设”，其中的“区域”（和“国际”），是科技创新功能定位意义上的区域，不一定是行政区域，但其本身的建设及其作用仍然会受行政区域科技创新生态的影响。

在区域科技创新生态建设中，地方政府起着关键作用。这里的关键作用一方面具有一般性，即科技创新活动具有准公共性，有些则有纯公共性，作为主要扮演公共事务者的地方政府理应提供优质服务，主要是通过加大科技投入、制定科技政策、建设公共平台、加强法制建设等途径创造良好创新环境。对此，已经成为学界普遍认同的区域创新生态建设一般要求，同时，这也属于公共管理学研究的范畴，不再多分析。另一方面又具有特殊性，即不同的国家的区域生态、一个国家内部不同地区的创新生态都的自身的特点。联系中国实践，也就是，与西方发达国家的区域科技创新生态相比较，我国区域科技创新生态具有中国特点。这个特点，正是我要讨论的重点。

在2006-2012年间，我先后考察了法、德、美等国，2017年和2018年又在德国、西藏、葡萄牙和加拿大分别与国外同行专家进行了学术交流，其中的重要内容之一是地方政府对大学的支持。近年来，我也在关注国外地方政府对高校科技创新支持情况并进行比较研究。初步研究发现，可能与国家的体量或规模有关，除美国外，西方主要发达国家对包括高校在内的科技创新支持主要是由中央政府承担的，包括像英国这样向来重视科技的国家，虽然全国各地都有科技创新中心，但科研及其成果产业化的资金主要是由国家教育基金会和科技管理办公室支持的。在2020年7月英国发布的《英国研究与发展路线图》中，提及“地方战略”，但重点是改变研究、创新活动和资金高度集中在某些地区的不平衡状况，以释放其他地区的科技潜力，而地方政府对科技创新的影响不大。但是，美国则不同，从20世纪60年代后，州政府就开始资助大学科研机构的科技创新活动，80年代后各州陆续设立科技领导办公室，加大地方政府对科技创新的支持，其支持的重点主要包括：保证和加强大专院校尤其是州立大学的研究开发能力；吸引技术公司到本州落户和高科技公司创建；鼓励在工艺和产品中应用新科技以促进传统制造业服务业升级。因此，在注重营造区域科技创新生态层面，中美地方政府似乎具有相似性。

然而，中美两国在科技创新服务供需两侧的巨大差异，进而形成两种不同的区域科技创新生态！从科技创新服务供给侧——地方政府角度看，美国地方政府是占比较少的公立大学主要州立大学的出资人，但其主要是作为公共事务者角色发挥作用的。中国的地方政府则不同，是占比极高的公办高校（省属、市属）和地方科研院所的所有者（真正意义上的民办大学不多），扮演着公共事务角色，而且在分税制、锦标式考核、博弈式晋升制度下又是竞争者角色（张五常，2009；史晋川，2012）。从科技创新服务的需求侧——科技创新主体的性质看，美国地方政府科技创新资金的资助对象大多是私营企业尤其是科技型小企业和州立大学，服务的重点环节是按照既定程序把关科技创新项目的立项和结项两个环节，而不会干预科技创新过程，即使在结项环节，对于没有取得预期成果的资助项目也有一套相对完善的容错机制。在这个意义上，美国的地方政府比较超脱甚至在科技创新过程管理上有点“不作为”！中国的地方政府主要通过地方高校主管部门设立的科研项目资金、各级科技部门掌握科技三项费用(新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费)和地方行业主管部门设立的专项科研基金，资助高校、科研机构和企业的科技创新活动。在这方面，我国地方政府对科技创新的支持渠道更多。不仅如此，我国地方政府对科技创新不只是强调“服务”，一旦获得地方政府的科技项目资助，科技创新过程（重点是经费使用）和成果产出的“管理”将会是全方位的：既有项目资金使用的合规性监管，还有项目资金使用进度督查；既有终期鉴定，还有中期检查甚至年度检查；既要有项目成果质量要求，还要有成果产出数量要求；既有对项目负责人的考核，还有对项目承担单位的考核；既有地方政府部门的专项考核和评比，还有锦标式的单位综合考核和排队……！关键是，我国竞争性的地方政府与科技创新主体所在单位之间又存在着严格的上下级隶属关系，项目及其单位考核又与干部晋升相挂钩，这种运行模式被日益固化，由此形成了我国地方政府在科技创新中“管理”边界不断扩大，而“服务”区间时常被缩小了，地方政府科技管理行政化趋向日益明显，少数地方政府还乐此不疲，而科技创新者则陷入内卷的旋涡！

科技创新需要相对自由、宽松、宽容的环境，这是科技创新生态的根本！由于国情不同，而且实践的时间都不长，任何科技创新生态模式都具有试错性质。因此，对于中美两国形似而神不似的区域科技创新生态模式孰优孰劣，不要过早下结论，但针对我国科技创新实践中暴露出来的问题——论文多、专利多而有效专利产业化率低、重大创新成果少，则要认真反思并及时纠偏！