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我的硕士生课堂——《中国经济学专题讲座》10：

 

“有为政府” 

秦兴方

20231122

 

本讲围绕“有为政府”，主要讲授中国宏观经济运行中政府的一般角色、地方政府的中国特色，以及“有为政府”与“有效市场”的结合。

 

一、宏观经济中政府的一般角色

从20世纪1929-1933年资本主义大危机后，无论是社会主义国家还是资本主义阵营，宏观经济调控都成为政府的重要职能。或者说，政府作为“国家代理人”掌握国家资源，扮演着宏观经济调控者角色就成为常态。

在我国社会主义市场经济下，政府——包括中央政府和地方政府，其角色也具有一般性。在这一领域，如果说我国政府与西方资本主义国家的政府相比较有什么特色或优势，那么其主要体现在：我国政府的“国家代理人”角色的实质是人民的代理人，其角色履行中更为代表人民的整体利益、长远利益，能够凭借其掌握的国家资源和权力，有可能更好地将市场和政府两方面积极性都调动起来，将“有效市场”和“有为政府”结合起来，让“看不见的手”和“看得见的手”同向发力。所谓“有为政府”，即有所为、有所不为、善于作为。在当下，就是通过建立宏观调控体系、提供公共服务、强化市场监管、防范化解各种风险挑战等方式，推动经济高质量发展和人民对美好生活向往目标的实现。

 

关于新时代我国政府的具体角色或职责，党的十九届四中全会通过的《决定》指出：“（二）优化政府职责体系。完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒。完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”（2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》）

 

1.宏观经济调节：市场调节往往具有滞后性，有为政府通过综合运用货币政策、财政政策、税收政策、金融政策等工具，进行宏观调控，能纠正市场总体性失衡问题，防止出现经济过热，避免经济大幅波动。2012年以后，中国政府针对经济发展中出现的有效需求不足、产能过剩和消费结构不合理等问题，实行供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆，使中国经济走上高质量发展的轨道。中国没有过快、过早实行资本与金融账户的开放，坚持政府对资本流动的审慎管理，从而有效防范了大规模的外部冲击。宏观调控是经济高质量发展的保障，是政府有为的重要体现。

2.公共服务供给：高质量发展需要系列公共服务支撑，公共服务的质量直接关系高质量发展的速度和水平。政府通过加大公共投资，提高供给体系效率，保障公共产品有效供给，为高质量发展营造良好环境。政府通过深化“放管服”改革，不断完善市场经济发展需要的政策与法律规定，规范市场主体的生产和经营行为，减轻负外部性对高质量发展的不利影响，为高质量发展提供政策支持。

3.市场监督管理：市场具有自发性、盲目性，如果缺乏对市场的有效监管，各种影响市场公平竞争的行为就会随之而来。为弥补市场失灵，防止市场扭曲，必须强化政府监管，维护市场竞争的环境和秩序。建立全国统一大市场，能抑制市场分割行为，打通制约生产要素资源流动的关键堵点，促进生产要素资源区域间自由流动，为高质量发展创造条件。而全国统一大市场的建立，只有政府主导才有可能。

4.加强社会管理：为保证社会公平和社会和谐，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，提高社会整体福利水平；通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力和社会治理整体水平不断提高。

5.生态环境保护：通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，促进经济可持续发展，促进人与自然和谐共生。

6.防范化解各种风险挑战：在世界百年未有之大变局加速演进背景下，我国高质量发展中充满着不确定性或风险挑战，既有来自国内的，也有来自国外的；既有来自政治、经济、文化、社会领域的，也有来自自然界的。如果应对不力，风险挑战将转化为危机，影响高质量发展的大局。推进国家治理体系和治理能力现代化，有效发挥政府作用，应对各种风险挑战，化危为机，才能确保高质量发展行稳致远。

 

二、地方政府角色的中国特色

地方政府是我国宏观经济调控中的重要一员，但与西方国家的地方政府相比较，更具有中国特色。一方面，从行政角度看，地方政府作为国家垂直行政系统中的一个环节，是国家利益或全体人民利益的代表，但在中央和地方税收分成的体制下，它更是地方管辖范围内公众利益的代表。另一方面，社会主义初级阶段，我国生产资料全民所有制采取国有制形式，而国有制又有中央所属和地方所属（省属、市属、县属）之分，地方政府是地方所属国有企业（资产）的代表。因此，与西方国家地方政府不同，我国地方政府既扮演着公共事务管理者、经济运行调控者的角色，又是重要的经济利益代理者。经济运行调控者与经济利益代理者叠加，带有鲜明的中国特色。

1.公共事务管理者角色：地方政府主要通过通过整合地方内外部公共产品、政策资源来实现的。主要通过两条途径来体现，并间接或直接发挥对地方经济发展的驱动作用。一方面，在地方内部，营造促进地方经济社会发展所需要的硬环境和软环境。可分为两类：第一类公共服务，包括政府进行交通、能源、水利、通讯、信息化等基础设施建设，教育、文化、体育、卫生、科技等社会设施建设，以及生态环境保护，等等。这一类服务不仅取决于政府自身的主观努力，还需要政府有足够的财力支撑，归根到底取决于地方经济发展水平。第二类公共服务，由地方政府主观努力起决定性作用的公共服务，通过法规、政策和自身的服务，对社会公共事务加以指导、管理、监督、协调和服务。其中，与经济发展相关的服务主要包括制定促进发展的政策、地方法规，营造尊重创新、创业、创造的发展环境，建立防止和惩治权力寻租腐败、合法伤害权腐败和索取服务性灰色收入的长效机制，等等。另一方面，在地方与外部的联系中，地方政府作为公共事务者，其重要功能之一是，在多层次、垂直型行政管理系统中，争取上级政府对本地公共产品的投入或争取更有利的政策支持。公共产品投入主要包括公路、铁路、桥梁、机场等交通工程，能源、水利等大中型建设工程，教育（如大学园区、中高等职业学校）、医疗机构等社会设施建设项目等，既改进或优化地方经济发展的区位，又直接拉动了地方就业、投资需求和消费需求。上级政府的政策支持主要包括财政转移支付政策、科教文卫等社会事业建设项目的特别支持政策等。上级政府公共产品投入和特别政策支持，都会极大改善或优化本地的投资环境。

2.本地百姓利益代理者角色：改革开放以来，以经济建设为中心不仅强化了地方政府作为经济事务管理者的角色，而且也强调了作为本地百姓利益代理人的角色。地方内部居民不断增长的公共产品和公共服务需求、日益民主化和多样化的社会评价与监督、地方上级政府对下级政府的绩效考核等，都对各级地方政府形成了外在的压力，而与政绩相挂钩的职务晋升机制、分税制下地方分享经济剩余的体制或机制，又成为地方政府发展本地经济的内在动力。特别是，与国家垂直行政管理系统中的其它层次的地方政府相比较，县域政府具有规划权、土地使用权、地方政策法规制定的自主权等，为县域政府发展经济提供了基本手段。所以，各级地方政府尤其是县域政府成为竞争性主体，具有强烈的发展本地经济的内在冲动。地方政府不仅作为经济事务管理者，扮演市场规则的制定者和“裁判员”的角色，以维护市场秩序，而且通过提供综合性“总部服务”，协调各类经济主体之间的利益关系，促进地方经济增长和经济发展。与西方地方政府相比较，这种“总部服务”是中国地方政府作为经济事务管理者职能的拓展，是市场机制难以替代的。从实践的角度看，地方政府的“总部服务”行为，与传统体制下政府的越俎代庖完全不同，不能简单地用“越位”来加以评价，这不仅改进了政府与企业、农户和居民之间的关系，而且大大降低了相关经济主体创业、创新的成本。另外，地方政府作为地方所属国有企业或国有资产的代表，还进行国有资本经营和土地经营，以实现国有资产的保值和增值。张五常认为：中国改革开放三十年之所以取得成功，竞争性政府起了关键性作用，但这种在中国有用的制度在其他国家不一定有用（张五常《中国的经济制度》，中信出版社2009年版）。

     3.三重角色交织具有中国特色（假说.研讨）：地方政府充当公共事务管理者、经济事务管理者角色，在多数国家者存在。但作为地方百姓利益代理人角色，则是中国经济体制的重要设计，带有鲜明的中国特色。这一特色既极大地调动了地方政府发展本地经济的积极性和主动性，增强了地方经济动力，构成我国体制优势的主要内容之一。但这一特色也需要注重政府角色重叠有可能产生的妨碍市场决定性作用发挥等负面效应。

 

三、有为政府与有效市场的结合

实践证明，“政府万能”或“市场万能”都是行不通的。从市场方面来看，由于市场机制调节的自发性和滞后性，会导致比例失调、生产过剩、资源浪费等严重问题；从政府方面来看，对经济活动的大包大揽，则会影响资源配置效率和公平性，不利于激发各类市场主体活力。因此，需要政府和市场各就其位、各展其长，推动“看不见的手”和“看得见的手”协同发力，推动“有效市场”和“有为政府”更好结合，、促进经济社会持续健康发展。其中，最关键的关键在于政府。“有为政府”不是要更多地发挥政府作用，而是做到“该放的一放到底，绝不拖泥带水，该管的真管严管，绝不当甩手掌柜”，在保证市场发挥决定性作用的前提下管好那些市场管不了或管不好的事情，而不是让“看得见的手”压制了“看不见的手”。

1.以“市场有效”促进“政府有为”：“市场有效”需要具备一系列基础性条件，创造这些条件是政府的责任。例如，“市场有效”的前提是建立统一开放、竞争有序的市场经济体系，“市场有效”的基础是建立一整套法律、制度确保市场运行，创造“市场有效”的前提和基础，都是政府的责任。政府通过运用国家力量，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境，形成“有效市场”才成为可能。又例如，国家安全是市场有效运行和高质量发展的保障，强化重大基础设施、金融、网络、数据等重点领域安全保障体系，加强重点领域安全能力建设，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全，这是“有为政府”的责任。市场有效，要求减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管、不能管的经济事项交给市场，确保市场与政府各司其职。

2.以“政府有为”推动“市场有效”：“有效市场”以“有为政府”为先导，面对市场，如果政府不作为，缺乏应有的监管，市场的盲目性将充分显露出来，导致经济发展的大起大落。我国产品领域的市场化水平日益提升，但土地、劳动力、数据等生产要素领域的市场化水平仍较为落后，市场竞争活力不足，市场主体对未来的预期存在分歧，不同行政区域的制度规则不够统一。这些制约市场有效的问题，只能通过政府运用法律、经济和适当的行政手段才能解决。

3.“有为政府”赋能领域的新趋势（假说.研讨）：随着经济发展、科技进步和市场变革，现代市场经济已经发生了重大变化，包括但不限于：与完全竞争市场不同，现代市场不再是由无数原子型企业构成并发挥主导作用的无序市场，而是逐步由大企业引领的相对有序的市场；现代市场不再只是有形市场并发挥主导作用，新经济下技术、信息、知识、数据等先进要素的融合使得无形市场不断涌现，市场的业态、形态正在深刻变化，市场运行方式也在发生巨变；现代市场竞争也不再是完全的恶性竞争，竞争是有代价的性，大企业恶性竞争代价更高，使得合作基础上的竞争成为现代市场的发展趋势；现代市场不再是盲目性市场，随着互联网、人工智能、大数据、区块链技术的成熟和广泛运用，搜寻市场越来越便捷、费用越来越低，“看不见的手”的“能见度”越来越高，等等。这些变化既使市场规律及其实现形式发生了重大变化，也为政府界入并更有效发挥作用提供了可能性。另一方面，无论是社会主义还是资本主义制度下，实现根本制度本质要求都越来越重视政府作用的发挥。在社会主义经济中，政府不仅是国有资产或集体资产的代表，具有经济主体角色的身份，而且在市场主要发挥作用的领域，市场机制的两极分化效应与社会主义的满足人民日益增长的生活需要相悖，需要政府调控。在资本主义经济中，为实现资本的利益，即使在那些一直被认为应该由市场机制发挥决定性作用的竞争性领域，代表资本利益的政府越来越“挺身而出”，以各种手段干预市场活动。例如，近年来，美国为确保在人工智能关键核心技术领域的传统优势或垄断，以国内法替代国际法，不断挥舞制裁大棒，横加干预市场活动就是最好的例证，也是对所谓西方自由市场的最大讽刺！因此，除了少数必须由国家垄断的领域外，在其它领域，为在资源配置中既发挥好市场的决定性作用，又更好地发挥政府作用，既实现市场主体目标又促成政府经济调控目标的实现，需要政府和市场建立起一种“分工”与“协作”的关系，在有效市场与有为政府之间,以及在社会根本制度本质要求、基本经济制度内在规定性与现实经济运行之间找到一个最佳结合点。