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引言：我于1993年挂职担任中外合资湖北咸宁席业咸通有限公司副总经理、2004年4月-2007年8月挂职担任扬州市邗江区人民政府副区长（分管科技、质监，协管工业经济和招商引资），以及2017年以来受扬州市国资委之邀担任扬子江投资集团有限公司外部董事的经历，使我对地方政府、企业（资本）及其行为，掌握了更多一手资料，并有更深切的感受，现进行整理。今天主要就技术创新中地方政府的行动逻辑（矛盾）谈些看法。

技术创新中地方政府的行动逻辑

秦兴方

20230204

  从2004年4月1日到地方挂职担任副区长到2017年8月回到学校的三年半时间里，我一直分管全区科技工作。由于我到地方前主持学校人文社科处工作，所以，到地方后我也一直认为地方政府应该高度重视科技工作。在刚刚分管这项工作时，区委区政府主要负责同志也是如此强调这项工作重要性的，而且大会小会都讲科技创新的重要意义。事实上，当时，我所在的区也确实走在全市乃至全省的前列，启动了全市县（区）级层面第一家科技创新中心项目的规划论证工作。但从项目论证到真正启动建设，区委区政府议了三年才决。不仅如此，从区“科技三项费用”安排的反复调整，而且经常缩水等现实，都进一步告诉我：对于政府在技术创新中的行为，单是从公共事务角色上建议政府作“应该干什么”还是不够的，不能忽略或抽象掉政府尤其是地方政府（部门）“愿意干什么”！这里既有政府作为公共服务角色的共性问题，也具有鲜明的中国特色！特别是，由于技术创新属于长期投资行为，短期内很难见效或者有显著的政绩。所以，我开始思考技术创新中地方政府的行为逻辑问题。

 实际上，在2004年前后，我国正处于中国加入WTO后带来的难点的战略机遇期，在“和平、发展”主题下分享着全球化带来的红利。所以，对于一些关键技术、设备和生产工艺、人们都信奉“研发（制造）不如购买、购买不如租赁”，到处充斥着拿来主义氛围，自主创新鲜有立足之地。正如安全问题，平时没有人感觉它的重要，只有出了问题才真正感觉重要一样，2011年5月随着美国在巴基斯坦击毙本拉登，其全球的重心由“反恐”转向“亚太再平衡”。时年11月，美国总统奥巴马在夏威夷主办的亚太经合组织(APEC)峰会上高调亮出了"转向亚洲"战略，其实质上是全面扼制中国崛起的开始。在奥巴马执政时期，“扼华”相对“温和”，随着特朗普的上台，“扼华”、“反华”成为美国跨党共识，迅速迎来了第一个高潮。其中，科技战是最重要的手段之一！此时，国人才真正意识到技术自主可控的重要性，如果没有“安全”作保障，“和平”、“发展”都是空谈！所以，党的二十大旗帜鲜明地提出要坚定历史自信，增强历史主动，牢牢掌握发展和安全的主动权！大会报告将“科教兴国”和“国家安全”单独成篇，91次提及“安全”、11次提及战略意义上的“主动”、多次强调科技的战略支撑、战略科技资源配置和关键核心技术的自主可控。这表明，在中央政府层面，发挥科技战略支撑作用已经真正形成共识并正在全面行动！

 问题是，如何使地方政府的行动真正与中央政府保持一致？因为，无论是技术创新中的“政府化运作”模式还是“市场化运作”模式，都需要政府有为，不仅有中央政府的支持，而且要地方政府配合，需要采取集体行动。但是，从中央政府与地方政府行为一般角度看，面对中央政府所要求的集体行动，地方政府会出现“搭便车”、“偷懒”等机会主义倾向，由此会引致“雷声大，雨点小”的结果。这也就是奥尔森在《集体行动的逻辑》中所说的集体行动的矛盾，尽管大家都知道目标是好的，但就是难以实施集体行动！从我国的具体情况看，在宏观层面，我国是一个发展中大国，客观上存在着地区之间的发展差距大，所处的发展阶段也大不相同，科技对地区经济发展的贡献度不一等具体情况，再加上中央政府与地方政府的分税制，在激励地方政府推动经济发展的同时，也强化将近期经济增长作为重中之重的理念及其行动，以应对不断增长的公共支出；在中观层面，在地方，上级政府以GDP、财政收入为主要指标考核下级政府、排队及其与考核相联系的晋升机制，更进一步强化了地方政府之间在短、平、快项目上的竞争，而有可能轻视甚至忽视像科技创新一类近期只有投入且中长期才能见效的项目建设；在微观层面，与地方政府其他管理部门相比较，科技管理部门属于专业化程度高、服务要求高、行政审批事项少的部门，用百姓的话说属于“管”的少、“服务”多、“见效”慢的清水衙门，国家政策落地、地方政府支持科技创新政策出台和服务到位，有赖于地方科技管理部门人员有较高的情怀、较丰富的专业知识和较强的服务能力。中央政府层面有关科技创新的诸多重大举措出现“堵点”，有可能出现在以上三个层面的任何一个或几个环节！

    因此，对于社会科学研究工作者来说，不仅要提出地方政府在技术创新中“应该干什么”——创新环境、平台、经费和服务等，关键还要基于中央政府的目标和地方政府“愿意干什么”，特别是从技术创新目标与地方政府行动逻辑或者行动矛盾中找到解决问题的办法，包括但不限于：分类制订地方政府在技术创新和全社会技术进步中的责任清单；在国家统筹推进的国际科技创新中心和区域科技创新中心下规划、建设地方各级科技创新平台，优化配置地方科技资源，将技术创新和技术进步中适宜评价的关键指标纳入地方政府绩效考核并与晋升相挂钩；分类明确地方公共支出中新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费，即“科技三项费用”所占比例并建立专门督查、考核机制；加大地方科技管理部门体制机制创新，激励科技管理部门主动服务、靠前服务和有效服务。

图片说明：为加强邗江区域经济发展研究及其决策咨询，2010年9月成立邗江发展研究院并揭牌。